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英政界緊迫、なお複数のシナリオ
正念場のブレグジット

2019年9月4日

英国のEU離脱(ブレグジット)をめぐり、英国政府と議会は混迷を極め、テレーザ・メイ首相は退陣。後継のボリス・ジョンソン首相はEUとの合意を望むと公言しつつも、10月31日の離脱に向け、合意なき離脱(ノー・ディール)の準備を全力で進めている。ブレグジットをめぐる英国側の論点と今後の展開を概観する。(本稿は9月1日時点の情報に基づき執筆したものです。)

バックストップの大幅修正は望み薄

英国とEUが2018年11月に妥結した政治宣言と離脱協定から成るブレグジット合意案は、英国議会で与野党から激烈な批判を受け、1月から3月にかけて、3度にわたり否決され続けた。メイ首相(当時)は6月初旬に4度目の採決に臨もうとしたが、議会の支持を得るために5月21日に公表した新提案(2019年5月22日付ビジネス短信参照)が激しい反発を呼び、万策尽きて与党・保守党の党首を辞任。後継のジョンソン党首が首相に就任して現在に至る(表1参照)。

表1:英EU交渉妥結以降の英政府・議会の主な動き
年月日 主な動き
2018年
11月14日
英国が閣議で政治宣言・離脱協定の両案を承認。欧州委員会は、交渉の決定的進捗を欧州理事会に通知。交渉妥結。翌15日には反発したドミニク・ラーブEU離脱担当相らが辞任。
11月25日 欧州理事会の臨時会合で離脱協定・政治宣言の両案を正式に承認。
12月10日 メイ首相、11日に予定していた英国議会でのブレグジット合意採決を先送り。
2019年
1月14日
英国のメイ首相と、欧州理事会のトゥスク常任議長、欧州委員会のユンケル委員長の間で交わされた書簡を公表。バックストップはあくまで暫定的な措置であることなどを確約。
1月15日 英国議会、政治宣言・離脱協定案を採決(1回目)。賛成202票、反対432票の歴史的大差で否決。
1月29日 英国議会、ブレグジットに関する政府方針の審議と7つの修正案の採決を実施。ノー・ディール回避を求める案と、バックストップ規定の変更を求める案が可決(法的拘束力はなし)。
3月11日 英EUが再協議で妥結し、離脱協定に関する共同文書と、政治宣言を補足する共同声明を発表。バックストップ代替策に特化した交渉トラック設置や、バックストップ代替案に合意すれば将来関係の合意前でも代替案に移行できることなどを確約。
3月12日 英国議会、政治宣言・離脱協定案を採決(2回目)。賛成242票、反対391票で再び否決。
3月13日 英国議会、ノー・ディール回避を可決。
3月14日 英国議会、EUに3月29日の離脱日の延期を要請する方針を賛成413票、反対202票の大差で可決。
3月21日 欧州理事会、3月29日の離脱日を5月22日(合意案が翌週に英国議会で可決された場合)か、4月12日(合意案が否決された場合)に延期することで合意。
3月27日 議事進行の主導権を握った議会が8つのブレグジット代替案を採決。いずれも否決。
3月29日 英国議会、政治宣言と切り離した離脱協定案を採決(3回目)。賛成286票、反対344票でまたも否決。4月12日が離脱日となる。
4月1日 英国議会主導による2度目のブレグジット代替案を採決。4案全てを再び否決。
4月3日 英国政府、労働党との協議を開始。議会、EUに離脱再延期を求めることを政府に義務付ける超党派議員による法案を1票差で可決(4月8日に上院を通過し、法制化)。
4月11日 特別欧州理事会、4月12日の離脱日の再延期に合意(最長で10月31日とし、英EUとも離脱協定を批准すれば、その翌月1日に離脱)。
5月17日 英国政府と労働党、4月3日から続けてきた協議の打ち切りを表明。
5月24日 メイ首相、21日に発表した離脱協定法案の新提案に対する与党内からの激しい反発と辞任圧力を受け、6月7日の党首辞任を表明。
6月7日 メイ首相、保守党党首を辞任。10人の議員が立候補し、新党首選に。
7月23日 英国保守党党首選でジョンソン前外相が勝利。24日に新首相に就任し、新政権が発足。
7月29日 英国政府、内閣委員会の一覧を公表。ブレグジット関連の委員会として、経済問題を扱う既存の委員会に加え、新たに戦略策定を行う委員会と準備作業を担う委員会を設置。
8月14日 コービン労働党党首、野党代表や一部与党議員らに対し、政府不信任を経て解散総選挙と離脱日再々延期を実現するための暫定政府を主導する考えを提示。
8月19日 ジョンソン英首相、トゥスク欧州理事会常任議長宛てに、離脱協定案からバックストップ規定を削除することを求める書簡を送付。同議長は翌日、これを拒否する考えをツイート。
8月21、22日 ジョンソン英首相、初の外遊でドイツ・フランスを訪問。メルケル首相、マクロン大統領とブレグジットなど協議。
8月27日 コービン労働党党首、野党代表らとノー・ディール阻止に向けた議会方針を協議。
8月28日 ジョンソン英首相、9月10日前後から10月13日まで議会を休会とする方針を示し、同日エリザベス英女王が承認。

出所:各種資料からジェトロ作成

ブレグジット合意案で、英国議会が特に問題視しているものは、2つある。その1つがアイルランドと北アイルランドの国境問題で、通関手続きなどを行う物理的国境管理施設を設けないための代替策導入が間に合わない場合に発動する予防策、いわゆる「バックストップ」に関する取り決めだ。

離脱協定案はバックストップについて、EUと英国全土を事実上の関税同盟の下に置くと規定。通関手続きに加えて製品規格基準の検査手続きなども回避するため、北アイルランドに限り、工業製品や環境、農産品などに関するEU規制を適用することとした。英国が当初求めた2021年末の期限は外された。(表2参照)。

この取り決めに、少数与党に閣外協力する北アイルランドの地域政党、民主統一党(DUP)が北アイルランドとその他の英国を分断するものだと猛反発。保守党のEU離脱強硬派も「永続的に関税同盟に留め置かれる」と強固に反対した。政府はEUとの再交渉を経て3月11日、妥協策をまとめた付属文書に合意するが、賛成に転じた強硬派は一部にとどまり、DUPはその後も採決に反対した。ジョンソン首相は3度目の合意案採決で賛成に転じた1人だ。しかし、首相は3度目の採択にも賛成しなかった強固な反対勢力の存在も踏まえ、離脱協定案からバックストップを除外することを主張するに至っている。

対するEUの主張は明確だ。離脱協定案の再交渉はしない、バックストップは必要、という方針にぶれはない。ドイツのアンゲラ・メルケル首相は8月21日、ジョンソン首相との首脳会談後の共同記者会見で、「(バックストップ発動に至らずに済む代替策は、例えば)30日以内に見つかる(こともある)かもしれない」と、英国に具体的提案を促した。これは、EU側もさらに何らかの妥協を検討する可能性があることを示唆しているが、英国が有効な代替策を示せたとしても、EU側が基本方針の大幅な変更に応じることはないと思われ、バックストップそのものが削除される可能性はほぼ皆無だ。翌22日にジョンソン首相と会談したフランスのエマニュエル・マクロン大統領も、離脱協定の大幅な変更を否定している。

英政府が短期間に有効な代替策を示すことも難しい。ジョンソン首相は、保守党のニッキー・モーガン議員(現デジタル・文化・メディア・スポーツ相)、グレッグ・ハンズ元貿易投資担当閣外相らが6月に公表した代替策の中間報告(2019年6月28日付ビジネス短信参照)を評価しており、これを発展させたものをEUに提示する可能性もある。しかし、同報告で提唱されている「現行技術」による解決(最新技術を活用し、物理的国境管理を設けず、モノの流れを管理するもの)は、過去にもEUが実現性に疑問を呈しており、国境付近の複数地域を別制度に基づく経済特区とする案も、制度設計や地域住民の合意形成に時間がかかるだろう。予防策であるバックストップすら必要なくなるとEUが確信するような代替策が10月31日までに固まる見込みは、ほとんどない。

表2-1:離脱協定案のバックストップに関する取り決め
項目 内容
移行期間延長との選択
  • 移行期間終了までにハードボーダー回避策が導入できない場合、バックストップを発動。
  • ただしバックストップ発動自体を回避するため、2020年7月1日より前に英国がEUに要請すれば、1年か2年の範囲内で、移行期間延長が可能。
英国全土の取り決め
  • EUと英国全土を単一の関税区域(Single Customs Territory)に置く。これにより第三国には対外共通関税・共通通商政策を適用し、域内では南北アイルランド、北アイルランド・グレートブリテン島の間での関税、数量割当、原産地規則に係る通関手続きを回避する。(実質的な関税同盟)
北アイルランド単独の取り決め
  • 同時に北アイルランドでは、工業製品、環境、農産品などに関わるEU規制を適用。
  • 通関手続きなどはEU関税法典(UCC)に従う。これにより南北アイルランドの間での検査を回避し、北アイルランド製品がEU単一市場で自由に流通できるようにする。
  • EU規制による規定がない物品は英国規制に従う。
検査の手法
  • 北アイルランド・グレートブリテン島の間での検査は、工業製品については、一部例外を除き英国当局による市場査察か事業者の敷地内で行う。
  • 動物由来製品と生きた動物については、アイルランド島が単一検疫区域にあることから、現在も空港・港湾で検査が行われていることを土台に、検査の割合を拡大する(現在は10%程度)。
公正な競争条件の担保
  • 単一関税区域において公正な競争を担保するため、英EU双方は環境、労働に関する規制を現行水準より緩和しないこととし、英国は国内規制をEU規制と整合させる。
  • 補助金に関する規定も調和させ、英国はEUの取り決めを適用する。
解除
  • バックストップの解除(終了)は、英EU双方から成る合同委員会が状況を評価した上で決定する。
  • 英EUいずれも相手方の同意なく単独で評価を求めることができる。
  • これについて双方で係争が生じた場合、独立した紛争調停機関が解決。
表2-2:EUとの再交渉合意結果(3月11日)
文書・声明 内容
法的拘束力を有する共同文書
  • バックストップはあくまでも一時的な措置。
  • 英EU間の将来関係の交渉と並行して、バックストップ代替策に特化した交渉トラックを設置。
  • 移行期間中に将来関係の合意に至らなくても、バックストップ代替案に合意すれば、同代替案に移行。
  • 英EUいずれかがバックストップを永続的に適用することを意図していると判定し、それが改善されない場合は、他方の当事者はバックストップが規定する義務の履行を一方的に停止できる。
政治宣言を補足する共同声明
  • バックストップ特化の交渉トラック設置などについて裏付け。
  • 欧州議会選挙や欧州委員会の改編などを考慮した交渉日程を速やかに策定。
  • 移行期間終了後もEUの労働・環境基準を維持。EUが法改正を行う場合、英政府はそれに連動させるかどうか英議会が審議する機会を提供。

出所:離脱協定、英政府・EU資料を基にジェトロ作成

議会がまとまれない将来の通商関係

英国議会が反発するもう1つが、政治宣言案にまとめられている将来の通商関係だ。英国とEUが包括的な「自由貿易圏」を創出し、全品目で関税と輸入割り当てをゼロにすることを明示。また、関税同盟に類する「単一関税領域」を基盤に原産地規則の検査を回避するとともに、英国が関連分野のEU規制に準拠することを検討するとしている。

これらはブレグジット後に正式に交渉が始まるもので、政治宣言案の記述はあくまで大枠の方針を示しているにすぎない。しかし、その曖昧さゆえに、議会の多方面から批判される事態になっている。保守党のEU離脱強硬派は、バックストップの延長である単一関税領域を強く警戒し、EUカナダ包括的経済貿易協定(CETA)を原型に、例外品目を最小限に抑えるなどさらに発展させた自由貿易協定(FTA)による通商モデルを主張。EUとの通商関係はあくまでFTAの1つの類型であるため、EU以外との独自の通商交渉は可能で、EU規制の適用義務も生じず、国境手続きは現行技術を最大限活用すれば回避できると主張する。

他方、最大野党・労働党は、EUとの恒久的な関税同盟と、労働者の権利や環境保護などに関する規制をEUに連動させることを主張。メイ首相(当時)は労働・環境基準関連のEU規制の適用は議会がその都度決定できるとするなどの譲歩を示したが、受け入れられなかった。同党は内部に、穏健離脱派に加えて、2度目の国民投票を通じてEU残留を実現したい議員が100人以上存在しており、党内で方針をまとめきれない。このため、政府との妥協が成立する見込みは当初から小さく、強硬路線を鮮明にしたジョンソン新政権が相手では、可能性は皆無だ。

事態打開を目指し、議会主導で3月27日と4月1日に行われたブレグジット合意代替案の採決では、FTA、関税同盟、関税同盟と単一市場の組み合わせ、2度目の国民投票、ノー・ディールなど、さまざまな案が支持を競った。しかし、結果は全ての案が過半数の支持を得ることができず、議会の分裂だけが際立った(2019年3月28日付4月2日付ビジネス短信参照)。

足下ではバックストップに焦点が当たっているが、それが何らかのかたちで決着し、合意案が改めて議会採決にかけられることになれば、この将来の通商関係の問題が再び論争の的として浮上することになるだろう。

最終シナリオは変わらず

ジョンソン首相が10月31日に必ず離脱すると主張し続け、新政権がノー・ディールの準備を加速させる中、主な焦点は、(1)英国とEUの間でバックストップに関する新たな合意が成立するか、(2)合意が成立した場合、英国議会がそれを支持するか、(3)合意が成立しなかった場合、または成立して議会が拒否した場合、ジョンソン政権はノー・ディールで離脱するか、そして、(4)議会はノー・ディールの可能性を排除できるか、の4つだ。以下に見ていく。

(1)バックストップに関する新たな合意

先にも触れたとおり、英政府が望む「離脱協定からのバックストップ削除」が実現する可能性はほぼ皆無で、現実にあり得るのは一段踏み込んだ付属文書や政治宣言の修正だろう。しかし、バックストップ削除を繰り返し主張することでハードルを上げてきたジョンソン首相が、これを受け入れる可能性は決して高くはない。受け入れなければ、10月31日のノー・ディールでの離脱に向け、一段と準備を加速するだろう。

(2)合意が成立した場合、英国議会での採決

バックストップ削除と同等の妥協を勝ち取ったとジョンソン首相が主張できるだけの合意なら、英国議会が休会から明けた10月下旬に、改めて議会での攻防が繰り広げられる。DUPが賛成できる合意案だったとしても、保守党のEU離脱強硬派の一部は最後まで反対し続ける可能性がある。2度目の国民投票と残留を支持する議員も反対するだろう。わずか1票の議会過半数しか持たない現政権は、たとえ労働党の離脱派議員や無所属議員の一部が支持しても、少数の造反で容易に採決に敗れる。メイ首相が党首辞任演説で訴えた「妥協の重要性」が再び問われることになる。後述するような議会によるノー・ディール阻止が時間的にも不可能になれば、やむなく支持に回る野党議員が一定数に達し、議会を通過するかもしれないが、正に瀬戸際の戦術だ。

合意案が議会を通過できても、それに続く関連法の成立は10月31日までに間に合わないと考えられている。この場合、実務的な理由から、短期間の離脱延期を英国が求める可能性はある。

(3)ノー・ディールでの離脱

英国とEUの間で新たな合意が成立しなかった場合、あるいは成立しても新合意案が議会で否決された場合、ジョンソン政権はノー・ディールに突き進むことが予想される。

EUとの再交渉においても、議会審議においても、ノー・ディールの現実味が増すほど、政権には交渉が有利となる面もある。メイ政権時代を含め、ノー・ディールの選択肢を排除すべきではないと主張する意見が根強かったのはこのためだ。EUに対してより強硬な姿勢を打ち出すことにより、解散・総選挙になっても、ブレグジット党に支持票が流れることを防ぐことが可能となり、実際にノー・ディールで離脱することになれば、最大限の準備をしていた方が衝撃を抑えられる。

ジョンソン首相がノー・ディールの準備を加速させているのは、このようにブレグジットがどのような展開になるにせよ、首相にとって好ましい結果につながるからだ。そう考えると、10月31日の離脱を使命と掲げる首相が自らの意思でノー・ディールを回避しようとする可能性は、ほとんどない。

(4)議会によるノー・ディール可能性の排除

合意案を通過させること以外で議会が能動的にノー・ディールを阻止する方法は、政府不信任動議を可決して現政権を倒し、暫定政権を成立させてEUに離脱延期を要請するか、EUへの離脱延期要請を現政権に義務付ける法案を成立させるかのいずれかだ。しかし、前者については、暫定政権を労働党のジェレミー・コービン党首が主導することを前提としており、これに対して保守党のノー・ディール反対議員や他の野党議員の根強い抵抗があり、実現は容易ではない。後者は、4月3日にわずか1票差で下院を通過した実績があるものの(2019年4月4日付4月11日付ビジネス短信参照)、そのためにはまず、議会が議事進行の権限を獲得する必要があり、極めて短い議会日程で実現できるかは予断を許さない。議会を通過すれば、ジョンソン首相はEUに離脱延期を要請しなければならなくなり、EU加盟国が全会一致で承認すれば、3度目の延期が決まる。

8月28日、ジョンソン首相は9月9日の週から10月13日まで議会を休会とする方針を決め、同日、エリザベス女王が承認した。10月14日は、エリザベス女王の議会演説が行われ、その後数日はこれに関する審議と採決が続くため、議会がノー・ディール阻止に動ける時間は一層短くなる。

このように様々な展開が起こり得るが、ブレグジットの論理的帰結は、合意に基づく円滑な離脱(ディール)か、ノー・ディールか、離脱取り消し(ノー・ブレグジット)の3つしかない。離脱延期や解散・総選挙、あるいは2度目の国民投票に進むとしても、いずれもこの3つの帰結の通過点でしかなく、英国の混迷が続くことを意味する。これは当初から何ひとつ変わらない事実だ。

英国の産業界は、ノー・ディール回避を強く要求するのと同時に、長期間続く不透明な状況を一刻も早く解消するよう望んでいる。いずれも実現できるのか、混迷が続くのか、あるいはノー・ディールの衝撃が現実化してしまうのか、英国は正念場を迎えている。

執筆者紹介
ジェトロ・ロンドン事務所 次長
宮崎 拓(みやざき たく)
1997年、ジェトロ入構。ジェトロ・ドバイ事務所(2006~2011年)、海外投資課(2011~2015年)、ジェトロ・ラゴス事務所(2015~2018年)などを経て、2018年4月より現職。

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